導 讀：為不斷總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)揚成績，樹立行業(yè)標桿，展示行業(yè)風采，促進我省融資擔保行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，協(xié)會在全省會員單位中組織開展了第一屆“樹立行業(yè)標桿，展示行業(yè)風采”征稿活動，現(xiàn)將入選文章陸續(xù)編發(fā)，與大家分享。

導言：自1993年************家擔保機構(gòu)成立以來，擔保行業(yè)經(jīng)歷了起步、快速發(fā)展、規(guī)范發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展等4個階段。2015年國發(fā)〔2015〕43號文出臺，全國各省市開始發(fā)力建設(shè)政府性融資擔保體系，政府性融資擔保機構(gòu)逐漸成為行業(yè)主力軍。2018年國家融資擔保基金成立，從國家層面完成了融資擔保行業(yè)的頂層設(shè)計，“國家融資擔保基金-省級再擔保機構(gòu)-轄內(nèi)政府性融資擔保機構(gòu)”的三層政府性融資擔保體系形成。2019年國辦發(fā)〔2019〕6號文下發(fā)，再次重申了國發(fā)43號文提出的政府性融資擔保的準公共定位，明確提出了政府性融資擔保機構(gòu)努力的方向，規(guī)劃了行業(yè)發(fā)展藍圖，全國政府性融資擔保體系建設(shè)邁向快車道。作為************的經(jīng)濟大省，廣東省的政府性融資擔保體系建設(shè)起步晚、機構(gòu)少、規(guī)模小，雖然近年來廣東省政府從政策、資金等方面大力支持體系建設(shè)，完善配套機制，但與部分省份相比還有一定差距。本文針對廣東省政府融資擔保體系建設(shè)的現(xiàn)狀，分析問題成因，提出政策建議，以期為廣東省政府融資擔保體系建設(shè)“彎道超車”實現(xiàn)跨越式發(fā)展，貢獻一份綿薄之力。

  一、廣東省政府性融資擔保體系的起步與發(fā)展

從行業(yè)發(fā)展歷程看，廣東省融資擔保行業(yè)一直是以民營融資擔保機構(gòu)為主，國有控股機構(gòu)較少，而以小微企業(yè)和“三農(nóng)”為主業(yè)的政府性融資擔保機構(gòu)更少。在2015年國發(fā)43號文下發(fā)之前，廣東省的政策性融資擔保機構(gòu)呈零星散布狀態(tài)，只有個別地市建立了政策性融資擔保機構(gòu)，比如韶關(guān)市鼎盛融資擔保有限公司、梅州市企信融資擔保投資有限公司、肇慶市中小企業(yè)融資擔保有限公司、肇慶高新區(qū)融資擔保有限公司、汕頭市中小企業(yè)融資擔保有限公司、潮州市潮發(fā)融資擔保有限公司等，省級層面缺乏頂層設(shè)計，政策性融資擔保機構(gòu)也未形成合力。

2015年國發(fā)43號文下發(fā)，要求以省級、地市級為重點，科學布局，通過新設(shè)、控股、參股等方式，發(fā)展一批政府出資為主、主業(yè)突出、經(jīng)營規(guī)范、實力較強、信譽較好、影響力較大的政府性融資擔保機構(gòu)，作為服務小微企業(yè)和“三農(nóng)”的主力軍，支撐行業(yè)發(fā)展。同年7月，廣東省政府出臺粵府66號文，提出“建立健全中小微企業(yè)融資政策性擔保和再擔保機構(gòu)。省市財政安排專項資金，吸引民間資本參與，在各地級以上市分別建立1-2家政府主導的中小微企業(yè)政策性擔保或再擔保機構(gòu)”。2016年1月，廣東省政府又下發(fā)粵府函5號文，進一步貫徹落實國發(fā)43號文精神，再次明確提出要構(gòu)建全省統(tǒng)一的政策性擔保體系，形成功能完善、布局合理、充分發(fā)揮服務中小微企業(yè)和“三農(nóng)”主力軍作用的政策性擔保機構(gòu)體系。根據(jù)廣東省財政廳2020年9月公布的第一批政府性融資擔保、再擔保機構(gòu)名單，35家機構(gòu)中僅有12家機構(gòu)成立于2015年之前，其余23家均成立于國發(fā)43號文下發(fā)后，占比66%。所以，廣東省政府性融資擔保體系建設(shè)是在2015年正式起步，各地市開始著力建設(shè)當?shù)氐恼匀谫Y擔保機構(gòu)，通過新設(shè)、控股、參股等方式，每個地市至少建立起1家政府性融資擔保機構(gòu)。

在廣東省政府性融資擔保體系建設(shè)發(fā)展過程中，廣東省融資再擔保有限公司（現(xiàn)更名為廣東粵財融資擔保集團有限公司，以下簡稱“粵財擔保集團”），以全國首創(chuàng)的“控股、新建、強管控”方式，統(tǒng)一按照“166”模式運營，以粵東西北地區(qū)為重點，布局構(gòu)建全省政府性融資擔保體系，專注服務當?shù)刂行∥⑵髽I(yè)和“三農(nóng)”，探索打造有品牌、有產(chǎn)品、有市場、有政府支持的政府性融資擔保體系運營“廣東樣板”。粵財擔保集團構(gòu)建政府性融資擔保體系，經(jīng)全國融資擔保（再擔保）機構(gòu)優(yōu)秀業(yè)務產(chǎn)品（模式）評選活動專家委員會評審，獲得中國融資擔保業(yè)協(xié)會和國家融資擔保基金有限責任公司頒發(fā)的“再擔保類優(yōu)秀產(chǎn)品”。

2018年粵財擔保集團與國家融資擔保基金開展業(yè)務合作后，積極調(diào)整業(yè)務模式，在廣東省沒有建立省級再擔保機構(gòu)風險補償機制的情況下，全面對接國家擔保基金。憑借這一優(yōu)勢，粵財擔保集團10家參控地市擔保公司和省內(nèi)其他融資擔保機構(gòu)一起對接各類地市風險補償機制，納入到國家融資擔保基金合作體系，形成了四方分擔分險（國家、省、銀行、地市擔保公司）或者五方分擔風險（國家、省、市、銀行、地市擔保公司）的新型政銀擔合作機制，有力支撐地市擔保公司可持續(xù)發(fā)展。截至2021年末，全省（不含深圳）已有47家融資擔保機構(gòu)加入到國家融資擔保基金業(yè)務合作，“國家-省-市”三層的政府性融資擔保體系基本形成。

二、廣東省政府性融資擔保體系建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來監(jiān)管部門推動行業(yè)“減量增質(zhì)”，通過換證清理，把好入口、暢通出口，大力支持政府性融資擔保機構(gòu)發(fā)展，行業(yè)更加聚焦支小支農(nóng)主業(yè)、整體業(yè)務規(guī)模持續(xù)增長,政府性融資擔保體系覆蓋全省所有地市，已成為行業(yè)主力軍。根據(jù)省地方金融監(jiān)管局發(fā)布的《廣東省融資擔保行業(yè)2020年度監(jiān)管與發(fā)展情況》，截至2020年末，廣東省共有融資擔保法人機構(gòu)220家，融資擔保在保余額2255億元，行業(yè)融資擔保在保余額放大倍數(shù)3.01倍；支小支農(nóng)業(yè)務規(guī)模556億元，行業(yè)直接融資擔保年化綜合費率降至1.38%，政府性直接融資擔保年化綜合費率降至1.26%；行業(yè)資產(chǎn)負債率為15.3%，年度融資擔保代償率為1.33%。2020年末，全省35家（2021年8月增至40家）政府性融資擔保機構(gòu)實收資本113億元，占比15%；融資擔保金額384億元,占比17%，為小微企業(yè)和“三農(nóng)”提供融資擔保服務223億元，占比40%，成為服務小微企業(yè)和“三農(nóng)”的行業(yè)先鋒。

三、廣東省政府性融資擔保體系存在的問題與困難

政府性融資擔保機構(gòu)作為推動普惠金融發(fā)展的重要組成部分，其使命是讓所有階層和群體能夠以平等的機會、合理的價格享受到金融服務。但是目前廣東省政府性融資擔保體系建設(shè)仍然存在資本實力不足、機構(gòu)能力弱、融資擔保放大倍數(shù)偏低、配套機制尚需完善等問題，財政資金撬動金融投入小微企業(yè)和“三農(nóng)”的杠桿作用未有效發(fā)揮。

（一）政府性融資擔保機構(gòu)資本實力不足。安徽基于省財政及地方財政對政府性融資擔保機構(gòu)持續(xù)的財政投入，特別是省財政持續(xù)5年每年安排專項資金20億元，通過注資安徽擔保集團對縣（市、區(qū)）融資性擔保機構(gòu)進行參股，在全國率先構(gòu)建了省、市、縣三級全覆蓋的政府性融資擔保體系，改變了原先擔保機構(gòu)“小、弱、散”的狀況，其中地市級機構(gòu)平均注冊資本9.75億元，縣級機構(gòu)平均注冊資本3.04億元。江蘇省政府性融資擔保機構(gòu)地市級機構(gòu)平均注冊資本也超過5億元。而廣東省40家政府性融資擔保機構(gòu)，大部分為市級機構(gòu)，60%的機構(gòu)注冊資本不足2億元，資本實力較安徽、江蘇兩省機構(gòu)差距較大。

（二）政府性融資擔保機構(gòu)少，小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資擔保規(guī)模有限。截至2020年末，廣東省共有融資擔保法人機構(gòu)220家，其中35家政府性融資擔保機構(gòu)，占比16%，加上2021年8月第二批5家機構(gòu)，占比也僅為18%；支小支農(nóng)業(yè)務規(guī)模556億元，其中政府性融資擔保機構(gòu)支小支農(nóng)業(yè)務規(guī)模223億元，占比40%。與江蘇、安徽、浙江等省上千億的支小支農(nóng)規(guī)模相比差距較大。此外，廣東省缺乏體量大的龍頭機構(gòu)，而其他省份均有幾十億甚至上百億體量的龍頭機構(gòu)。

（三）保費補貼及代償補償機制尚需完善。廣東省保費補貼、代償補償資金等業(yè)務獎補政策尚未形成統(tǒng)一模式和長效機制，省級層面的保費補貼和代償補償機制尚需進一步加大扶持范圍和力度，建立長效機制，保證政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和可持續(xù)性。同時，各地市政府各自出臺政策，資金分散，難以形成合力。

（四）銀擔合作還需進一步加強。其他省份的政銀擔合作多是由政府牽頭，行政力量推動銀行加入合作，部分省份將其納入省政府重點督辦事項。而廣東省市場化程度較高，政府性融資擔保機構(gòu)多是通過市場化方式與銀行進行合作談判，政府參與的較少。由于廣東省融資擔保行業(yè)歷史風險事件、資本實力弱等原因，政府性融資擔保機構(gòu)在談判中處于弱勢地位，能夠爭取的合作條件有限。

（五）績效考核機制需要持續(xù)落實。政府性融資擔保機構(gòu)績效評價應當從其準公共定位出發(fā)，減少或取消盈利指標要求，重點考核政策效益已成為共識。但是在具體落實中，仍要面臨以下幾個問題。一是股東要求與業(yè)務開展方向的問題。廣東省政府性融資擔保機構(gòu)大部分歸國資系統(tǒng)管理，財政直接出資的較少，既要完成國資考核的財務指標，又要完成財政的社會效益指標，機構(gòu)往往難以兼顧，限制了政策性作用的發(fā)揮。二是員工盡職免責機制尚不完善。小微企業(yè)和“三農(nóng)”貸款擔保風險相對較高，政府性融資擔保機構(gòu)在做政策性業(yè)務時常有“后顧之憂”，開展業(yè)務的積極性和主動性不能充分發(fā)揮。為解除政府性融資擔保機構(gòu)的“后顧之憂”，浙江、山東、湖北、福建、貴州等多個省份已經(jīng)出臺政府性融資擔保機構(gòu)盡職免責相關(guān)工作指引或辦法，就小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資擔保業(yè)務盡職免責的定義、適用對象和范圍進行了解釋，并就盡職免責的情形、問責要求、工作流程進行了明確。而廣東省尚未出臺政府性融資擔保機構(gòu)盡職免責相關(guān)制度，政府性融資擔保體系配套機制還需進一步完善。

四、廣東省政府性融資擔保體系建設(shè)的政策建議

根據(jù)國家對政府性融資擔保機構(gòu)的準公共定位，政府性融資擔保機構(gòu)是公共財政政策以市場化方式對金融資源配置不合理問題的一種糾偏。一方面，政府不能缺位，要以財政政策為保障，建立全面系統(tǒng)的配套機制，支持政府性融資擔保機構(gòu)做大做強政策性業(yè)務，緩解小微企業(yè)與“三農(nóng)”融資難融資貴；一方面，政府也不能越位，要發(fā)揮好財政績效考核指揮棒作用，引導政府性融資擔保機構(gòu)不斷提升服務質(zhì)量與效率，提高財政資金使用效能。

（一）建立持續(xù)的資本金補充機制，增強政府性融資擔保再擔保機構(gòu)資本實力。按照《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》第十五條“融資擔保公司的擔保責任余額不得超過其凈資產(chǎn)的10倍。對主要為小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民服務的融資擔保公司，前款規(guī)定的倍數(shù)上限可以提高至15倍”，廣東省政府性融資擔保整體供給有限。資本實力大小也是銀行給予融資擔保機構(gòu)授信考慮的主要因素之一，而且當融資擔保機構(gòu)融資擔保放大倍數(shù)超過6倍后，合作銀行一般不再新增合作業(yè)務，廣東省實際的政府性融資擔保整體供給規(guī)模遠低于理論供給規(guī)模。因此，建議廣東省財政進一步加大資金統(tǒng)籌規(guī)劃，通過省級再擔保機構(gòu)對各地市政府性融資擔保機構(gòu)進行增資控股或參股，優(yōu)先支持粵東西北地區(qū)的政府性融資擔保機構(gòu)增加資本金。

（二）建立長效的保費補貼和代償補償機制。穩(wěn)定、有效的財政資金補貼、補償機制，是政府性融資擔保機構(gòu)堅守初心的“定心丸”。廣東省已經(jīng)明確提出建立融資再擔保代償補償機制、實施融資擔保機構(gòu)降費補助政策等，但在政策具體落實上還需進一步保證相關(guān)財政資金支持政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和可持續(xù)性。例如：加大擔保費補貼力度和范圍、建立再擔保費補助長效機制、進一步完善省融資再擔保代償補償機制，明確資金的來源及后續(xù)安排，并增大資金規(guī)模，形成長效機制。

（三）加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升擔保能力。科技賦能是融資擔保行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。目前，廣東省政府性融資擔保機構(gòu)總體信息化水平還遠遠跟不上業(yè)務發(fā)展需要，已成為制約機構(gòu)進一步提高規(guī)模效率、管控風險的短板，亟待加以補齊。政府性融資擔保機構(gòu)需加快數(shù)字化建設(shè)步伐，提升智能化服務水平，進而幫助降低運營成本，提高服務質(zhì)量，提升擔保能力。

（四）創(chuàng)新財政資金管理模式，引導銀行加強與政府性融資擔保機構(gòu)合作力度。創(chuàng)新管理模式，探索建立財政資金引導銀行加強銀擔合作的激勵機制，對在全省銀擔合作規(guī)模占比較大的合作銀行優(yōu)先考慮存放財政專項資金，引導銀行積極參與銀擔合作、加大對政府性融資擔保機構(gòu)的合作力度。同時發(fā)揮省級再擔保機構(gòu)和銀行省級分支機構(gòu)龍頭作用，引領(lǐng)各級銀擔合作，引導銀行業(yè)金融機構(gòu)在擔保授信準入、免收保證金、擔保放大倍數(shù)、利率水平、續(xù)貸條件及放寬代償期限等方面提供更多優(yōu)惠，建立健全政府性融資擔保機構(gòu)和銀行業(yè)金融機構(gòu)共同參與的風險分擔機制。

（五）優(yōu)化完善績效考核機制，壓實考核責任。優(yōu)化完善績效考核機制，首先要調(diào)整不合適的出資方，確保出資方充分理解政府性擔保的特殊性和政策性；其次要協(xié)調(diào)政府不同主管部門的考核要求，不能既要商業(yè)利潤又要政策效果，這需要地方政府的大力改革和統(tǒng)籌安排；再次，要壓實考核責任，根據(jù)《廣東省政府性融資擔保機構(gòu)績效考核評價暫行辦法》（粵財金〔2020〕8號）要求，結(jié)合本地區(qū)實際經(jīng)濟發(fā)展情況、產(chǎn)業(yè)特點、地方政策以及擔保行業(yè)發(fā)展情況，科學制定考核指標，壓實主體責任，同時允許政府性融資擔保機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，出現(xiàn)短期虧損，發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)和災害幫扶作用。此外，建議盡快出臺廣東省政府性融資擔保機構(gòu)盡職免責的相關(guān)制度，解除機構(gòu)開展政策性業(yè)務時的“后顧之憂”。

（六）進一步引導政府性融資機構(gòu)發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用。在我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力情況下，對生產(chǎn)經(jīng)營暫時面臨困難但產(chǎn)品有市場、項目有前景、技術(shù)有競爭力的小微企業(yè)，加強融資擔保支持，降低企業(yè)融資成本，幫助企業(yè)應對原材料價格上漲、物流及人力成本上升等壓力。

作者單位：粵財普惠金融（廣東）融資再擔保有限公司

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